Nijpend personeelstekort beperkt groeipotentieel Rotterdam.

Met het stadscentrum als aanjager veert de Rotterdamse economie snel op uit de coronacrisis. Maar agglomeratievoordelen staan onder druk en de zeer krappe arbeidsmarkt zet een rem op het toekomstige groeivermogen van de stad.

De economie van Rijnmond blijkt minder gevoelig voor de coronaschok. De snelheid en omvang van de daling zijn geringer, en het herstel is meer gedempt. In de septemberraming gaat het Centraal Planbureau (CPB) ervan uit dat het bruto regionaal product van Rijnmond in 2021 met 2% zal groeien (zie tabel 1). Daarmee veert de economie terug naar het pre-coronaniveau. 

In 2022 versnelt de groei naar 3,5%, gelijk aan de prognose voor de Nederlandse economie.  

Het economische herstel in Rijnmond is in 2021 zwakker dan in Nederland en Europa. Wel groeit de regionale economie beduidend harder dan de gemiddelde jaarlijkse groei van 1,1% over de afgelopen tien jaar. De krimp van het bruto regionaal product (brp) in Rijnmond was in 2020 beperkt (-2,4%) in vergelijking met Nederland (-3,8%). Dit betekent dat regio’s elders in Nederland zwaarder zijn getroffen en de economie daar in verhouding sterker terugveert. Het herstel in 2021 in Rijnmond is gematigder, maar de inhaalvraag is er dan ook beperkter. 

De bedrijfstakken die het meest zijn getroffen, zoals de culturele sector, horeca en detailhandel, zijn qua omvang niet zeer sterk in de economie van Rijnmond geconcentreerd. Ze groeiden voor de uitbraak van COVID-19 overigens sterk, vooral in Rotterdam. Indien de pandemie beheersbaar wordt en de beperkingen worden opgeheven, is het sterkste herstel te verwachten in de regio’s en steden waar zulke bedrijfstakken sterk vertegenwoordigd of, zoals in Rotterdam, groeiend zijn.  

Per saldo is de gemiddelde groei van Rijnmond over 2020, 2021 en 2022 ongeveer gelijk aan die van Nederland, maar is de volatiliteit lager. Het herstel wordt in 2022 en de komende jaren verder gesteund door de vraagimpuls uit publieke investeringen in de vorm van groeifondsen in de regio (Groeiagenda Zuid-Holland), op nationale schaal, in Duitsland en in de EU. Bovendien is er een spaaroverschot onder huishoudens ontstaan vanwege gebrek aan bestedingsmogelijkheden door de lockdowns. Dit voedt de inhaalvraag.

Stedelijke economie
Voor Rijnmond, en Rotterdam in het bijzonder, was de ontwikkeling van de stedelijke economie een kenmerk van de hoogconjunctuur in de periode 2015-2019. Daarin was een centrale rol weggelegd voor allerlei zakelijke diensten en consumentendiensten, met bovengemiddelde groei in het centrum van Rotterdam en een aanzet van agglomeratie- en urbanisatievoordelen. Hoogwaardig openbaar vervoer en een toename in de aantrekkelijkheid van de stad droegen bij aan het herstel van de stedelijke economie van Rotterdam. Tegelijk viel de wereldhandel in vergelijking met de periode voor 2009 terug naar een gematigder groeipad. In combinatie met de langzaam op gang komende energietransitie nam de impuls van het omvangrijke haven-industrieel cluster voor de regionale economie af.

De coronapandemie heeft deze factoren negatief beïnvloed.
Juist consumentendiensten die de stedelijke economie vormen krompen door de coronamaatregelen, en thuiswerken heeft de vraag naar fossiele brandstoffen fors doen afnemen. De vraag is in hoeverre de consumentendiensten herstellen en of de energie-transitie in het Rotterdamse haven-industriële complex de regionale economie een impuls gaat geven. Beleidsmatig wordt hierop ingezet, bijvoorbeeld met de Groeiagenda Zuid-Holland en de Human Capital Agenda, maar het is onzeker welke effecten dit beleid sorteert. Het havengebied blijkt in een recente studie van Smartport goede kaarten te hebben voor zijn missiegedreven innovatievermogen in groene technologie en de energietransitie, maar het waarmaken van die potenties valt of staat met de beschikbaarheid van vaardige arbeidskrachten. 

Blijvende littekens
Algemeen viel de krimp door COVID-19 mee in Nederland. De redenen daarvan zijn de vlot opgestarte financiële steunprogramma’s en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie door de hoge digitaliseringsgraad.

De vraaguitval is door de steunprogramma’s deels gecompenseerd – eerdere ramingen hielden daar geen rekening mee. Echter, een beperkt effect op het bruto binnenlands product (bbp) zegt niet alles; het gaat uiteindelijk om brede maatschappelijke waarde.  Een nauwe financiële blik kan tot keuzes leiden die maatschappelijk nadelig zijn. Naar verwachting gaat er een afruil plaatsvinden tussen de financiële compensatie, die de pijn op de korte termijn verzacht, en vertraagd herstel door gebleken verzwakkingen (‘scarring’ zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) eerder in de coronacrisis aangaf) en aanpassingen in de economie. De crisis laat potentieel andere effecten dan alleen op het brp zien, met een breed scala aan nu zichtbaar wordende sporen in de regionale economie:

• Corona richt sociale schade aan in de ontwikkeling van jongeren en sociaal-economische zwakke bevolkingsgroepen die sociale interactie missen en vaardigheden verliezen (‘social scarring’).   
• Corona draagt bij aan de verdieping van kwantitatieve en kwalitatieve schaarste en mismatch op de arbeidsmarkt, zoals in het onderwijs en de zorg.
• Corona leidt potentieel tot een veranderde visie van werknemers op werk. Dit heeft positieve en negatieve sociaaleconomische consequenties. In de Verenigde Staten is daarvoor de term The Great Resignation gemunt: ontslag, het werk relativeren of ander werk en doelstellingen kiezen. 
• Corona leidt tot oplopende financiële risico’s voor een onbekend deel van de middenstanders in de consumentendiensten (horeca, cultuur), waarvoor het effect van aflopende steunmaatregelen nog ongewis is. 
• Digitalisering van communicatie voor werk (thuiswerken) en winkelen. Het toepassen van digitale beeldcommunicatie voor routinematig overleg vermindert mogelijk structureel de mobiliteit.
• Corona leidt tot een schok in selectieve goederen- en arbeidsmarkten, met schaarste en inflatie tot gevolg. 

In dit perspectief is in het najaar van 2021 de aandacht voor innovatie en structuurverandering onlosmakelijk sterk verweven met herstelvermogen. De EU kondigt de Green Deal aan met verstrekkende gevolgen voor duurzame productie. In Rotterdam wordt geïnvesteerd in een waterstoffabriek. Autofabrikanten kiezen in toenemende mate voor de elektrische auto. Zo heeft Toyota, in dat kader, onlangs een omvangrijk investeringsprogramma aangekondigd en investeert Volkswagen voor het eerst meer in elektrische dan in fossiele auto’s. Het kabinet heeft in het najaar van 2021 in zijn regeerakkoord besloten om op verschillende maatschappelijke terreinen, waaronder stikstof en klimaat, de bestedingen flink op te hogen en de staatsschuld te laten toenemen.   

De onzekerheden zijn groot. Om te beginnen is het verdere verloop van de pandemie op de lange termijn onduidelijk.

In theorie evolueert corona in een gangbaar verkoudheidsvirus, zoals eerder met andere coronavirussen is gebeurd. Maar of en wanneer dat gebeurt, is onbekend. Ten tweede is er onzekerheid over de aangetrokken inflatie. Er zijn tal van factoren die leiden tot een potentieel grote vraag naar goederen en diensten met prijsstijgingen als gevolg. Bijvoorbeeld: de financiële impulsen, de spaaroverschotten, de negatieve tot lage rente, onzekerheid over de vraag naar energie, verstoringen in logistieke ketens en de beperkingen in het arbeidsaanbod. Vooral de prijsstijgingen van fossiele energie hebben gevolgen, omdat die in zeer veel goederen en diensten doorwerken. Echter, ook duurzame energie zal schaars blijven. De onderlinge prijsvorming (kruiselasticiteit) tussen beide vormen van energie blijft onzeker. Hoewel de inflatie aanvankelijk als tijdelijk werd gezien, wint het idee dat inflatie een blijvend karakter heeft terrein.   

Groeiagenda pakt duurder uit
Eventuele inflatie is ook op lange termijn relevant voor Rotterdam, namelijk via de beoogde investeringen in het kader van de Groeiagenda Zuid-Holland. De Groeiagenda streeft naar een investeringsimpuls op een aantal cruciale punten voor de toekomst van Zuid-Holland, namelijk de woningbouw in bestaand stedelijk gebied, hoogwaardig openbaar vervoer en de energietransitie. Bij het opstellen van de Groeiagenda was de verwachting dat de coronacrisis een diepe recessie zou veroorzaken, die ruimte zou bieden voor een investeringsimpuls. Investeringsimpulsen door de overheid stimuleren de vraag naar goederen, diensten en arbeid. Indien markten ruim zijn, is dit gewenst. Echter, op de lange termijn is er per definitie evenwicht, en hebben zulke investeringen een verdringingseffect en inflatoir effect. Vanuit de publieke financiën bezien dienen zulke impulsen ‘balanced-budget’ plaats te vinden, om dergelijke verdringing en resulterende inflatie te vermijden.    

De huidige situatie is anders dan bij het opstellen van de Groeiagenda. Er is krapte op de arbeidsmarkt en in de Groeiagenda is gewezen op de omvangrijke invloed van human capital op de ontwikkeling van het bbp. Omdat human capital en onderwijs ten grondslag liggen aan welvaart en welzijn is het effect ervan breder dan alleen op de economie. Tevens is er door COVID-19 schaarste ontstaan op goederenmarkten, juist ook voor bouwgrondstoffen. Schaarste aan arbeid en grond-stoffen kan de kosten van de Groeiagenda opdrijven.

Tegelijkertijd verlagen de beoogde investeringen in de energie-transitie in principe de kosten van energie vanwege het extra, duurzame energieaanbod, maar ze vergroten ook de onzekerheid in de gehele energiemarkt. Een belangrijke factor is ook dat door elektrificeren de vraag naar energie kan dalen.

Het omzettingsverlies (van energiedrager naar beweging) van elektrisch vervoer is potentieel fors lager dan dat van vervoer op fossiele brandstoffen. Warmtepompen hebben een soortgelijk effect. Uitvoering van de Groeiagenda met blijvende aandacht voor human capital is onvermijdelijk, vooral in de regio Rijnmond waar al langer sprake is van kwalitatieve tekorten voor veel beroepen en sectoren. De Human Capital Agenda is daarmee de meest essentiële factor voor de energietransitie – en het bredere positieve effect ervan op welvaart en welzijn. 

Werkgelegenheid
De coronacrisis leidde in 2020 tot een krimp van de economie van Rijnmond die milder was dan vooraf gevreesd. Bovendien is een flinke toename van de werkloosheid uitgebleven.

De werkgelegenheid (in werkzame personen) in Rijnmond is in 2020 naar schatting afgenomen met 0,6%. Deze zal naar verwachting weer toenemen met 0,3% in 2021 en 0,5% in 2022. Dat zijn bescheiden cijfers in vergelijking met de periode 2014-2019, toen de werkgelegenheid in Rijnmond met jaarlijks gemiddeld 1,8% toenam, iets hoger dan het Nederlandse gemiddelde. De beperkte toename van de werkgelegenheid kon ontstaan door vraagrestricties, aanbodrestricties of een combi-natie van beide. Ondanks de toegenomen onzekerheid zien we dat het aantal vacatures hoog is gebleven en zelfs aanzwelt. Dat ontstaat mogelijk bij bedrijfstakken die geen last hebben van de restricties en zelfs groeien vanwege diezelfde restricties, bijvoorbeeld webwinkels. Het lijkt er daarom op dat de vraag naar arbeid in stand blijft, en dat de werkgelegenheidsgroei beperkt wordt door aanbodrestricties.   

De daling van het bbp is in Nederland hoofdzakelijk opgevangen doordat mensen minder uren zijn gaan werken (-2,2%) bij gelijkblijvende productiviteit, en slechts voor een beperkt deel in een daling van het aantal mensen dat werkt (-0,5%). Dat zijn, zo nemen we aan, flexibele arbeidskrachten in hoofdzakelijk de consumentendiensten die in dienst bleven maar minder werkten, en zzp-ers in bijvoorbeeld de creatieve industrie die hun markt zagen verdwijnen. Echter, beiden behielden hun arbeidscontract of hun inschrijving bij de Kamer van Koophandel. Financiering door de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegen-heid (NOW) en de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (TOZO) hield hun arbeidsmarktpositie in stand.

Voor Rijnmond geldt grosso modo hetzelfde beeld als voor Nederland, met een bijzonder verschil: de werkzame beroepsbevolking nam er licht toe in 2020. Er is mogelijk een verschuiving opgetreden naar nieuwe routinematige banen, zoals corona-app checkers, maaltijdbezorgers en vaccinatiepersoneel. 

Een deel van de vraaguitval is opgevangen door de NOW en andere steunregelingen, die door het CBS als een vorm van bijstand worden geregistreerd en niet als officiële werkloosheid. Deze cijfers zijn met een vertraging van een half jaar beschikbaar. Als percentage van de overige beroepsbevolking van 15-74 jaar (potentiële beroepsbevolking min de beroepsbevolking) stijgt de bijstandsafhankelijkheid fors in 2020, in Rotterdam en Rijnmond ongeveer in dezelfde verhouding als geheel Nederland.

In Rotterdam ligt het percentage, net als in andere grote steden, structureel hoger door de concentratie van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Opvallend is dat dit percentage in 2021 in Nederland daalt en in Rotterdam gelijk blijft. Dit kan duiden op een grotere mate van lokalisering van mensen die werken in consumentendiensten en de cultuursector, die juist door de pandemie zijn geraakt. De coronacrisis is hierdoor ook een crisis met een stedelijk karakter.   

Spanning arbeidsmarkt
Na slechts een bescheiden stijging in 2020 is de werkloosheid in Nederland snel gedaald, naar 2,7% in november 2021. Ook in Rotterdam en Rijnmond ligt deze buitengewoon laag en benadert het niveau van 2001. In de raming blijft de werkloosheid ook dit jaar laag. Opvallend is dat de werkloosheid in 2020 juist onder lager opgeleiden in Rotterdam afnam, en enigermate in Rijnmond. Dat wijst erop dat de vraag naar lager opgeleiden is toegenomen door groei van allerlei diensten, zoals maaltijdbezorgers. Er treedt ook een noemereffect op, omdat de participatie juist onder lager opgeleiden daalde in 2020. Vooral de lager opgeleiden verlieten dat jaar de arbeidsmarkt. Onder hoger opgeleiden nam de werkloosheid enigszins toe in 2020. 

De huidige werkloosheid kan niet veel lager. De overblijvende werkloosheid bestaat uit structurele en frictiewerkloosheid. Structurele werkloosheid verlagen vergt een grote beleidsinspanning en frictiewerkloosheid is de tijd tussen twee banen in. In een dergelijke situatie, bij aanhoudende toenemende bestedingen, treedt normaal gesproken looninflatie op.

Migratie is een mechanisme om de extra vraag naar arbeid te vervullen. Andere mechanismen voor het (kwalitatief) verbeteren van het arbeidsaanbod zijn: het verhogen van productiviteit door opleiding en kapitaalintensivering (betere machines, automatisering en robotisering en allerlei diensteninnovaties, zoals zelfbediening) en meer uren werken.

Evenals de werkloosheid heeft de participatiegraad weinig rek. Toch is er met de participatiegraad iets aan de hand.

De participatie is in Rotterdam structureel lager dan in Nederland vanwege de ruimtelijke concentratie van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Bijzonder is dat de participatie in Rotterdam juist de afgelopen jaren voortdurend toeneemt, en juist in Rijnmond als geheel daalt. Hier kruist een al bestaand proces met de effecten van de coronacrisis. In Rotterdam neemt het aantal mensen dat er woont en ook werkt (in Rotterdam of elders) in verhouding toe. Dat is het gevolg van de aantrekkelijker wordende stad als plaats om te wonen. In Rijnmond als geheel daalt de participatie, wat betekent dat juist in de regio de participatie daalt. Tegelijk lijkt er sprake te zijn van extra arbeidsvraag in Rotterdam. 

De bevolkingsgroei van Rijnmond is in 2020 tijdelijk vertraagd. Dat komt vooral door de plotselinge daling van het positieve buitenlandse immigratiesaldo. De andere twee componenten, natuurlijk verloop en het negatieve binnenlandse migratiesaldo, droegen ook enigszins bij aan de bevolkingskrimp in 2020, door extra sterfte als gevolg van corona en een iets versneld vertrek van mensen uit Rijnmond naar elders in Nederland. Hoewel er in 2021 herstel is van het buitenlandse migratiesaldo, is de terugval van het jaar daarvoor nog niet gecompenseerd. Dit draagt bij aan de krapte op de arbeidsmarkt. Tevens loopt het geboortecijfer wat op in 2021, en is de sterfte lager. Het natuurlijk verloop draagt zo weer meer bij aan de bevolkingsgroei in 2021 dan in 2020. 

Afname vestigingsplaatsvoordelen
Binnen Rijnmond neemt Rotterdam qua aantal werkzame personen verder afstand van de regio. Het aantal banen ontwikkelt zich in de stad veel prominenter dan erbuiten (zie figuur 15). Dit zien we in alle economische sectoren. Daarmee neemt de rol van de stad Rotterdam als verschaffer van werkgelegenheid in de regio sterk toe. Ondanks de COVID-19 beperkingen groeit de stad, net als in de vorige crisis (2010-2015), ook nu weer door in banen. Daarbij dient wel opgemerkt te worden dat de corona-steunmaatregelen een afname van werkgelegenheid voorkomen. Het is onduidelijk in hoeverre de waargenomen groei overeind blijft als deze maatregelen worden afgebouwd.

In voorgaande edities van de Economische Verkenning Rotterdam (EVR) is geconstateerd dat de stad Rotterdam toenemende agglomeratievoordelen biedt, wat meer groei veroorzaakt dan sectorale samenstelling alleen zou genereren. Een nieuwe analyse met inbegrip van de coronaperiode laat zien dat deze voordelen onder druk staan. Figuur 16 geeft de economische ontwikkeling in Rotterdamse sectoren weer in vergelijking met de regio, waarbij een decompositie wordt gemaakt naar nationale groei (blauw), groei door sectormix (oranje) en hier bovenuit stijgende groei (groei door agglomeratievoordelen, grijs). 

Waar Rotterdam voor corona over vrijwel de gehele lijn agglomeratievoordelen liet zien (rechterzijde van de figuur), staan deze voordelen in de coronaperiode 2020-2021 onder druk, maar ze verdwijnen niet. Voor de sectoren Zakelijke dienstverlening (waaronder ICT), Transport, Groothandel en Detailhandel en reparatie geldt dat het relatieve vestigingsplaats-voordeel van de stad Rotterdam is teruggelopen. Opvallend genoeg zijn dat niet altijd sectoren die gevoelig zijn voor coronamaatregelen. Per saldo ontwikkelt de werkgelegenheid in Rotterdam ook tijdens corona zich beter dan in de regio.

Dat ontstaat in de eerste plaats door de impuls of stabiliteit in banen in openbaar bestuur en overheid en in de gezondheids- en welzijnszorg, maar ook door relatief hoge groei in de zakelijke diensten en industrie/nutsbedrijven.   

De omslag in Transport is opvallend voor een havenstad als Rotterdam. In deze sector is sprake van forse dynamiek, die deels gemaskeerd wordt door een heterogeen ontwikkelpad van onderliggende deelsectoren.  Algemeen is het beeld dat bedrijven in de sector vervoer en opslag (distributiecentra) relatief vaker voor vestiging in het zuiden en oosten van Nederland kiezen, omdat daar ruimte beschikbaar is en de ligging ten opzichte van het Noordwest-Europa gunstiger is.

In de coronaperiode is een versnelling van deze trend te zien.

De banenkrimp bij bestaande bedrijvigheid concentreert zich vooral in de luchtvaart (3,5% van de totale krimp), grote bedrijven in het havengebied (5,7%) en een veelvoud aan kleine mutaties in de logistiek, leisure en het personenvervoer (16,4%). Post- en pakketbezorging is daarentegen fors toegenomen, waardoor de sector Transport als geheel maar matig krimpt.     

De werkgelegenheid ontwikkelt zich binnen de stad Rotterdam heterogeen. Weliswaar groeit het aantal arbeidsplaatsen in de meeste Rotterdamse buurten, in een aantal buurten is ook sprake van krimp (zie figuur 17). Niet alleen in het centrum zet de banenaanwas door, ook op enkele bedrijventerreinen aan de randen van de stad zien we tijdens de pandemie sterke groei. Bijvoorbeeld in Het Lage Land, bedrijventerrein Noordwest en in het gebied rond het Kralingse Bos. Andere bedrijventerreinen hebben het juist zwaar. Dat geldt vooral voor de Spaanse Polder, goed voor een kwart van de krimp in arbeidsplaatsen in Rotterdamse buurten, en de Botlek. Opvallend is dat ook enkele stadsbuurten vlak bij het centrum netto arbeidsplaatsen verliezen, zoals Kralingen-Oost en het Oude Westen. Dit betreft echter kleine binnenstedelijke verplaatsingen over relatief korte afstand en is daardoor geen graadmeter voor structurele neergang.

Conclusie
De economie van Rijnmond is minder hard getroffen door de coronacrisis dan andere regio’s in Nederland. Daardoor is ook het herstel relatief gematigd. Toch keert de economie in de regio Rotterdam in 2021 weer terug naar het niveau van voor de crisis. Na een bescheiden stijging is de werkloosheid snel gedaald naar het laagste niveau in twintig jaar. Kortom: de Rotterdamse economie toont zich weerbaar in tijden van crisis. Maar door de zeer krappe arbeidsmarkt zit Rotterdam tegen de grens van zijn groeivermogen aan. Het personeelstekort zet een rem op de verdere economische groei.    

Daarom is een structurele impuls aan de kwantiteit en kwaliteit van het arbeidsaanbod wenselijk. Dit kan op drie manieren: groei van de beroepsbevolking, toenemende participatie en productiviteitsgroei door leren en innoveren. Dit vraagt geen ad-hoc oplossing, maar een langetermijnstrategie gericht op het versterken van een kwalitatief goed aanbod op de Rotterdamse arbeidsmarkt.

Naast de bijdrage van arbeid is ook innovatie een belangrijke bron van voortgezette groei. De energietransitie biedt grote kansen voor de Rotterdamse regionale (haven)economie.

De opwekking, productie en handel van duurzame energie vergen een complexere en meer diverse economische structuur, zodat agglomeratievoordelen beter worden benut, wat de Rotterdamse economie voordelen biedt. 

De groei in de stad en regio zit structureel in zakelijke diensten, gezondheidszorg, openbaar bestuur en consumentendiensten. Maar voor belangrijke sectoren als zakelijke dienstverlening en transport staan de unieke vestigingsplaatsvoordelen van Rotterdam tijdens de pandemie onder druk. De groei (en getoonde weerbaarheid) blijft zich concentreren in de binnenstedelijke buurten en enkele bedrijvenparken. De impact van uitgestelde faillissementen door de steunmaatregelen laat zich nog raden, maar kan indien het vooral in de stedelijke centrumgebieden neerslaat de vestigingsplaatsvoordelen verder aantasten. Behoud van het innovatieve ondernemersklimaat van de binnenstad verdient beleidsprioriteit – de motor moet blijven lopen om het groeivermogen op lange termijn te borgen.

Download origineel