Systeeminnovaties voor versnelling circulaire economie.

Ondanks technologische innovaties komt de overgang naar een circulaire economie moeizaam op gang. Circulaire voorlopers raken verdwaald in een woud aan papierwerk, procedures, protocollen en plichten. Om in een hogere versnelling te komen zijn systeeminnovaties nodig.

Hans is een ondernemer die iedere herfst enorme hoeveelheden bladafval versleept om te laten composteren. ‘Kun je het niet beter fermenteren?’, vraagt hij zich op een dag af. Hij belt de lokale omgevingsdienst en legt zijn idee voor. Er ontstaat een discussie. De toezichthouders komen er niet uit. ‘Het mag niet, want het staat niet in de wet’, zegt de een. ‘Het mag wel, juist omdat het niet in de wet staat’, zegt de ander. Samen komen ze tot de conclusie dat het wellicht verstandig is om een pilot op te zetten.  

Hier kunnen ze Hans alleen niet bij helpen; formeel mogen zij niet optreden als adviseur. Hij moet maar terugkomen als hij een plan heeft. Samen met een jurist, onderzoeksbureau en fermentatie-expert denkt Hans de pilot verder uit. Ze stellen een plan op, regelen een locatie en huren een versnipperaar die het bladafval tot kleine stukjes kan vermalen om het te fermenteren. ‘Aan de slag!’, denkt Hans. Hij belt de omgevingsdienst weer op en legt zijn plan voor. ‘Het plan ziet er goed uit, alleen die versnipperaar is mobiel en dat mag niet. Helaas kunnen wij je plan niet goedkeuren’, is het antwoord.  

Dit verhaal beschrijft een van de vele voorbeelden waarin een circulair initiatief niet van de grond komt, terwijl het technisch gezien mogelijk lijkt. Het illustreert bovendien de moeizame zoektocht die het realiseren van een circulair initiatief met zich meebrengt. 

Niet alleen ondernemers, maar ook experts, beleidsadviseurs en toezichthouders zijn zoekende en voelen zich hierin belemmerd. Stuk voor stuk beschrijven zij het realiseren van een circulair initiatief als ‘fuzzy’, een ‘bijna-doodervaring’, ‘om depressief van te worden’, of een ‘loop waarin je geen stap verder komt’. Er klinkt wanhoop door in de verhalen van deze circulaire voorlopers. Gedreven beginnen zij aan hun circulaire zoektocht, gedesillusioneerd komen zij ervan terug – onderweg vastgelopen in een systeem van regels, instanties en instrumenten dat de lineaire status quo stevig overeind houdt. 

Institutionalisering van controle en risicomijding
Dit systeem kent zijn ontstaansgeschiedenis in de jaren zeventig. De afvalsector van toen wordt ook wel beschreven als het wilde westen, waarin ‘afvalcowboys’ de markt veroverden met lage inzamelkosten die alleen mogelijk waren door het afval ergens te lozen of dumpen. Na verscheidene misstanden greep de overheid in. Elke stof of elk voorwerp waarvan een houder zich ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen werd vanaf 1975 gedefinieerd als afval. Dit ging gepaard met de invoering van strenge regels en uitvoering van strikte controles. Door de jaren heen zijn de labels ‘bijproduct’, ‘voortgezet gebruik’ en ‘einde-afval’ erbij gekomen; allemaal uitzonderingen op het label ‘afval’ indien er voor een stoffenstroom een zekere nuttige toepassing is. Daarnaast zijn er 85 verschillende typen stoffenstromen gedefinieerd waarbinnen allerlei uitzonderingen en specificaties zijn vastgelegd die bepalen wat er met het type stroom mag, moet en kan.  

Vanwege de toenemende complexiteit van de afvalsector kwamen er steeds meer gespecialiseerde instanties om toezicht op deze regels te houden. Bijvoorbeeld: onder andere het LMA en de NIWO zorgen voor registratie, het RIVM en RWS voor monitoring, omgevingsdiensten en waterschappen voor meer algemene vergunningen, de NVWA en de ANVS voor toezicht op meer specifieke stoffenstromen, en ga zo maar door. 

Elke instantie werd verantwoordelijk voor een deelaspect van het functioneren van de afvalsector. Zo vond er in de afvalsector inmenging plaats van een steeds onsamenhangender geheel aan instanties. Gewapend met een arsenaal aan wettelijke voorschriften, richtlijnen, procedures en maatregelen werden de cowboys bestreden en verdere misstanden voorkomen. 

Alleen, het hanteren van deze instrumenten werd hiermee ook de norm: er ontstond een cultuur van strikte handhaving en risicomijding. De afvalsector werd op deze wijze steeds meer beteugeld. 

Innovatiekracht in de kiem gesmoord
Circulaire voorlopers moeten vandaag de dag voet aan de grond krijgen binnen dit complexe systeem van regels, instanties en instrumenten. Dat gaat moeizaam aangezien dit systeem juist bedoeld is om innovatie aan banden te leggen. In elk ontwikkelingsstadium van een circulair initiatief – ontplooiing, implementatie en opschaling – werpt het systeem de nodige belemmeringen op, waardoor maar weinig initiatieven het licht zien. Ondanks dat het vaak technisch al wel mogelijk is. 

Zo zijn de ideeën van circulaire initiatieven vaak nog niet gedefinieerd in de wet. Bijvoorbeeld bij de fermentatie van bladafval tot bodemverbeteraar is nog niet zeker of deze verwerking daadwerkelijk nuttig is. Er is dus geen sprake van ontdoen, maar ook niet van een zekere nuttige toepassing. Geen van de wettelijke afval-labels is daarmee toepasbaar. Toezichthouders hebben dus geen houvast en voelen zich vaak niet voldoende gesteund om het dan maar door de vingers te zien. Veiligheidshalve hanteren zij het label ‘afval’, waarmee het idee bij voorbaat al wordt gediskwalificeerd. 

Om toch te verkennen of het idee kan werken zullen initiatiefnemers een experiment moeten opzetten. Toezichthouders mogen hier alleen niet in adviseren of meehelpen, ook al zouden zij wel willen. Als er eenmaal een plan ligt, worden deze experimenten vervolgens vaak alsnog afgekeurd door de toezichthouder omdat er strikte voorwaarden gelden en op voorhand al bekend moet zijn wat voor resultaten het experiment oplevert. Alleen bij hoge uitzondering wordt er geëxperimenteerd, en dit betreft vaak de meer veilige, minder gecompliceerde verwerkingen.  

Eenmaal bij de implementatie aangekomen, hebben initiatieven vaak een hele waslijst aan vergunningen nodig omdat er voor circulaire verwerkingen doorgaans meerdere regelcomplexen gelden. Zo gelden voor het fermenteren van bladafval tot bodemverbeteraar de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en de Meststoffenwet. Het initiatief moet aan alle wettelijke voorschriften, richtlijnen, plichten en procedures die binnen beide regelcomplexen vallen voldoen. Soms moeten wel tien verschillende vergunningverleners en toezichthouders akkoord geven op het initiatief voordat het geïmplementeerd kan worden. Elke vergunningverlener en toezichthouder hanteert weer andere procedures en standaarden, wat dit heel ingewikkeld maakt. En ook hier mogen zij niet meehelpen of adviseren. De initiatiefnemer moet zelf zorgen dat de juiste papieren, controles en registraties aanwezig zijn.
Dit vormt een enorme bottleneck bij de implementatie. 

Bij de opschaling lopen de pioniers vervolgens tegen dezelfde muur op. Op het moment dat zij hun initiatief in een nieuwe regio op willen zetten, krijgen zij met andere vergunningverleners en toezichthouders te maken die anders naar het initiatief kunnen kijken en wetten verschillend toepassen.  

De noodzaak van systeeminnovaties
Om de overlevingskans van circulaire initiatieven te vergroten is een update van het systeem nodig. Nu de cowboys verdreven zijn en de circulaire transitie urgent is, moeten toezichthouders de ruimte krijgen en nemen om te adviseren, faciliteren, samenwerken, gedogen en experimenteren. Met de nieuwe Omgevingswet, die het complex aan regels versimpelt en aanstuurt op integraliteit en maatwerk, lijkt deze ruimte er te komen. Maar er is meer nodig. De gefragmenteerde structuur van het systeem is daarmee niet opgeheven en net zomin de risicomijdende cultuur en het instrumentarium van controleren en bestraffen. Voor het doorbreken van de impasse in de circulaire transitie zijn aanvullende systeeminnovaties nodig. 

 Er zijn experimenten nodig met alternatieve, meer genetwerkte organisatievormen en -wijzen die beter ingericht zijn voor integrale opgaven. Leiders en bestuurders zullen hiervoor wel de nodige experimenteerruimte moeten verschaffen en bovendien ruggensteun moeten bieden aan uitvoerende en toezichthoudende instanties. Deze instanties moeten daarnaast uitgerust worden met het juiste instrumentarium om, naast te kunnen controleren en bestraffen, ook te kunnen adviseren en faciliteren. Bijscholing van de vergunningverleners en toezicht-houders zorgt ervoor dat ze dit instrumentarium adequaat kunnen inzetten. Alleen zo kan er een nieuwe norm ontstaan, die niet strikte handhaving en risicomijding, maar samenwerken en leren vooropstelt. En alleen op die manier halen we ons doel: Nederland circulair in 2050.

Terug naar boven